中國金融體系改革總體思路應(yīng)具有理論性、前瞻性和可操作性。金融體系改革涉及到眾多方面的調(diào)整，相當(dāng)復(fù)雜。從中國經(jīng)濟社會發(fā)展(尤其是經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變)的要求來看，從與發(fā)達國家的金融體系對比差距來看，中國金融體系改革需要同時解決好五個相互關(guān)聯(lián)的問題：
第一，貨幣政策調(diào)控機制從直接調(diào)控為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接調(diào)控為主，從“重需求管理”轉(zhuǎn)向“需求管理與供給管理相協(xié)調(diào)”，建立宏觀審慎政策體系。
長期以來，中國的貨幣政策主要實行的是，建立在行政機制基礎(chǔ)上的直接調(diào)控模式。這種調(diào)控模式有著三個特點：其一，剛性調(diào)控。強制性是行政機制的一個主要特征，這決定了在貨幣政策調(diào)控中運用行政機制，相關(guān)的調(diào)控措施具有明顯的剛性。中國貨幣政策調(diào)控中的法定存款準備金率調(diào)整、存貸款基準利率調(diào)整、新增貸款規(guī)模的管控等均采取了行政機制予以貫徹實施。在這些調(diào)整中，人民銀行的交易對手方均無選擇的余地。近年來所實行的一系列對各類存貸款金融機構(gòu)的差別化調(diào)控措施，更是體現(xiàn)了行政調(diào)控的非一致性特點。其二，數(shù)量調(diào)控為主。中國每年的貨幣政策調(diào)控目標基本以貨幣投放數(shù)量界定。雖然近年來公開披露的中間目標大多為M2的增長率，但內(nèi)部調(diào)控依然嚴格實行新增貸款數(shù)量的行政管制。2010年以后，這種數(shù)量調(diào)控借助于電子技術(shù)有著更加細化的趨勢，甚至落實到了每月每天的境地。這固然與利率體系不完善相關(guān)，但與人民銀行缺乏進行價格調(diào)控所需的可調(diào)度資產(chǎn)也直接相關(guān)。其三，涉及范圍不斷擴大。貨幣政策屬于總量政策，但中國的貨幣政策通過運用行政機制，直接擴展到了所謂的“結(jié)構(gòu)性調(diào)控”范疇(其中包括房地產(chǎn)調(diào)控、債券發(fā)行方式和對象、具體的信貸政策等)，使得貨幣政策調(diào)控范圍擴展到總量關(guān)系之外。金融體系改革，要求建立發(fā)揮市場機制在配置金融資源方面的決定性作用，這在客觀上就要求，改變主要運用行政機制進行直接調(diào)控的貨幣政策操作方式，充分尊重市場規(guī)則的基礎(chǔ)上，運用符合市場機制要求的操作工具，更多地運用價格機制實現(xiàn)貨幣政策的調(diào)控目標，變直接調(diào)控為間接調(diào)控。
貨幣政策屬于需求總量政策，其重心也在于調(diào)控需求總量，但經(jīng)濟運行和經(jīng)濟發(fā)展中，總需求受到總供給的嚴重制約。換句話說，離開了總供給來討論總需求是沒有意義的。如果貨幣政策僅僅停留在進行需求總量的調(diào)控，將給經(jīng)濟和金融運行帶來一系列嚴重的后果。在宏觀經(jīng)濟政策中，財政政策更偏重于供給總量的管理，為此貨幣政策調(diào)控應(yīng)特別重視與財政政策的配合，實現(xiàn)需求總量與供給總量的協(xié)調(diào)。從這個意義上說，實現(xiàn)貨幣政策調(diào)控機制改革的一個重要內(nèi)容是，強化貨幣政策調(diào)控與財政政策調(diào)控相協(xié)調(diào)，貨幣政策操作應(yīng)從“重需求管理”轉(zhuǎn)向“需求管理與供給管理相協(xié)調(diào)”。
第二，形成有效的市場價格基準。健全反映市場供求關(guān)系的國債收益率曲線，形成金融產(chǎn)品價格的市場基準;加快推進利率市場化，建立健全由市場供求決定利率的機制，建設(shè)完善的市場利率體系和有效的利率傳導(dǎo)機制;完善人民幣匯率市場化形成機制，增加外匯市場的參與者，減少人民銀行對外匯市場的常態(tài)式干預(yù);在這些條件基礎(chǔ)上，形成人民銀行運用價格機制調(diào)控金融運行走勢的新格局。
市場在配置資源方面的決定性作用主要通過價格機制來實現(xiàn)，在金融體系內(nèi)也不例外，金融產(chǎn)品價格體系是否正常有效就成為能否充分發(fā)揮市場機制作用的關(guān)鍵。在金融產(chǎn)品價格體系中，反映市場供求關(guān)系的國債收益率曲線占據(jù)著市場基準的地位，它的完善程度直接決定了金融產(chǎn)品價格體系的完善程度。但迄今為止，中國的金融產(chǎn)品價格中，作為市場基準的依然是存款基準利率，國債發(fā)行利率通常高于同期存款利率，國債交易市場中的收益率也受到存款基準利率調(diào)整的嚴重影響。要改變這種狀況，一方面需要加快利率市場化改革步伐，給資金供給者(主要包括城鄉(xiāng)居民和實體企業(yè))更多的金融產(chǎn)品選擇權(quán)，使他們擁有在存款市場上和貸款市場上與商業(yè)銀行等金融機構(gòu)競爭的能力，促使存貸款利率在市場競爭中形成;另一方面，需要加強貨幣政策與財政政策的協(xié)調(diào)，推進短、中、長各種期限的國債發(fā)行(且數(shù)額能夠滿足金融交易的需要)，加快國債交易機制的完善，由此，促使“反映市場供求關(guān)系的國債收益率曲線”健全和完善，形成完善的市場利率體系和有效的利率傳導(dǎo)機制。
對一個開放型經(jīng)濟而言，貨幣政策的價格調(diào)控機制由利率政策和匯率政策所構(gòu)成。其中，利率水平和匯率水平相互影響相互依存，并由此將國際金融市場的各種因素帶入中國境內(nèi)，影響著中國的經(jīng)濟和金融運行態(tài)勢。要形成間接調(diào)控為主的貨幣政策調(diào)控機制，面對中國正步入開放型經(jīng)濟的發(fā)展要求，必須進一步完善人民幣匯率市場化形成機制，改變?nèi)嗣胥y行在外匯市場中作為主要的購買者狀況，通過外匯管理體制機制的改革，對內(nèi)對外開放外匯交易市場，有效增加外匯市場中的境內(nèi)外參與者(尤其是境內(nèi)外的外匯買入者)，弱化人民銀行對外匯市場的常態(tài)式干預(yù)。
第三，在金融脫媒的條件下，有效推進商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，明顯降低生息業(yè)務(wù)比重，提高綜合經(jīng)營比重。切實降低實體企業(yè)的融資成本和提高城鄉(xiāng)居民的金融財產(chǎn)收入水平，分散金融風(fēng)險。
在歷史發(fā)展過程中，金融信用由商業(yè)信用、銀行信用和市場信用三種類型構(gòu)成。但長期以來，中國的金融體系建立在銀行信用的基礎(chǔ)上，它借助于存貸款創(chuàng)造資金的功能，一方面支持了改革開放35年來經(jīng)濟快速發(fā)展中所需資金的支持，使得中國沒有陷入一些發(fā)展中國家在經(jīng)濟起飛時所面臨的貧困陷阱，因此功不可沒;另一方面，又嚴重限制了實體企業(yè)和城鄉(xiāng)居民的金融產(chǎn)品選擇權(quán)，嚴重限制了商業(yè)信用和市場信用的發(fā)展，不僅使得金融產(chǎn)品價格體系長期處于不合理的扭曲狀態(tài)，難以充分發(fā)揮市場在配置金融資源方面的決定性作用，而且使得國民經(jīng)濟各項活動建立在債務(wù)關(guān)系基礎(chǔ)上，債務(wù)風(fēng)險持續(xù)累積。三個突出的現(xiàn)象是：其一，債券在理論上和***實踐上都屬直接金融范疇，但在中國它成為了間接金融產(chǎn)品。2000年以來，中國債券余額數(shù)量增長了7倍左右，但商業(yè)銀行等金融機構(gòu)并未感覺到金融脫媒的任何影響(更不說“挑戰(zhàn)”和“威脅”了)。債權(quán)數(shù)額的增加，并沒有引致存貸款利率市場化改革進程的加速和商業(yè)銀行等金融機構(gòu)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的加速，更沒有引致市場信用和商業(yè)信用的有效發(fā)展。其二，商業(yè)銀行等金融機構(gòu)成為嵌入在資金供給者和資金需求者之間的賣方壟斷機構(gòu)，一方面以低廉的利率從城鄉(xiāng)居民、實體企業(yè)和其他資金供給者手中獲得資金，另一方面，以昂貴的利率將這些資金貸放給實體企業(yè)，從中獲得高額的利息收入。2014年6月，“各項存款”余額達到113.6萬億元，按照存貸款基準利率的利差3個百分點計算，商業(yè)銀行等金融機構(gòu)可獲得利息收入3.4萬億元，比2013年底增加3000億元左右，比2000年底增加了3萬億元左右。2012年底，中央再三強調(diào)要降低實體企業(yè)的融資成本，但實體企業(yè)的融資成本非但沒有降低，反而大幅提高。其三，在存貸款機制的作用下，中國的M2數(shù)額持續(xù)快速提高，貨幣乘數(shù)不斷放大。到2014年6月，M2與M0的比值從1999年的8.74倍上升到21倍以上，M2與GDP的比值超過了2倍，給宏觀經(jīng)濟調(diào)控和貨幣政策選擇造成極大的困難。
要改變貨幣金融運行中的種種被動局面、走出經(jīng)濟和金融運行中的難局，必須使債券(尤其是公司債券)回歸直接金融，利用金融脫媒的機制，迫使商業(yè)銀行等金融機構(gòu)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，推進利率市場化進程，既切實降低實體企業(yè)的融資成本，又切實提高城鄉(xiāng)居民等資金供給者的金融財產(chǎn)收入水平，同時分散經(jīng)濟和金融運行中的債務(wù)風(fēng)險。
第四，深化金融監(jiān)管體制機制改革，改變機構(gòu)監(jiān)管為主的格局，形成功能監(jiān)管為主的體制機制，以此為基礎(chǔ)建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的金融監(jiān)管部門機制、中央與地方分層監(jiān)管體系。
1992年10月，中國證監(jiān)會的設(shè)立標志著以分業(yè)監(jiān)管為特征的專業(yè)化金融監(jiān)管體系建設(shè)邁出了第一步，此后于1998年設(shè)立了中國保監(jiān)會，2003年設(shè)立了中國銀監(jiān)會，形成了由人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會(即“一行三會”)所構(gòu)成的金融監(jiān)管體系。20多年來，這一金融監(jiān)管體系在落實金融監(jiān)管的各項要求，建立金融監(jiān)管制度，推進金融機構(gòu)和金融市場發(fā)展，防范和化解金融風(fēng)險，保障經(jīng)濟和金融運行秩序的穩(wěn)定，抵御國際金融危機對中國金融體系的沖擊等方面，發(fā)揮積極重要的作用。但同時也存在著一系列亟待解決的內(nèi)生矛盾，突出表現(xiàn)有三。
其一，在金融產(chǎn)品日益復(fù)雜的條件下，依然貫徹著機構(gòu)監(jiān)管為主的取向。金融監(jiān)管以金融產(chǎn)品的交易為重心，在金融交易發(fā)展過程中，隨著金融創(chuàng)新的不斷發(fā)展，各種金融產(chǎn)品的內(nèi)在機制已從單一型轉(zhuǎn)向復(fù)合型，突破了分業(yè)經(jīng)營的局限。在此背景下，繼續(xù)貫徹原先的分業(yè)監(jiān)管的取向，不僅嚴重限制了金融產(chǎn)品創(chuàng)新的有效展開，而且加劇了各金融監(jiān)管部門之間監(jiān)管職能落實中的矛盾。一個突出的實例是，證券投資基金中貫徹著信托機制，在英國等歐洲國家，將這種投資基金成為“信托型基金”。但由于中國信托監(jiān)管歸銀監(jiān)會監(jiān)管、證券投資基金歸證監(jiān)會監(jiān)管，兩部門之間為了貫徹分業(yè)監(jiān)管，在《基金法》只得將“信托型基金”改名為“契約型基金”。與此對應(yīng)，中國各種資產(chǎn)管理中也貫徹著信托原則，應(yīng)由信托監(jiān)管部門進行監(jiān)管，但為了避免監(jiān)管部門之間的監(jiān)管不協(xié)調(diào)，這些資產(chǎn)管理大多選擇了回避“信托”一詞，使得資產(chǎn)管理中九路大軍各自按照各自監(jiān)管部門的要求展開經(jīng)營運作，處于亂局狀態(tài)。
其二，各金融監(jiān)管部門為了支持管轄之下的金融機構(gòu)，各自為戰(zhàn)，畫地為牢，出臺了一系列相互矛盾或相互競爭的政策措施。例如，2001年《信托法》出臺后，證監(jiān)會與人民銀行、銀監(jiān)會等在發(fā)展集合理財業(yè)務(wù)、資產(chǎn)證券化、房地產(chǎn)基金等方面出臺了競爭性部門規(guī)章;在公司債券市場發(fā)展中，國家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等各自審批著管轄之下的機構(gòu)發(fā)債，不僅名目繁多，而且規(guī)則不盡相同;在理財產(chǎn)品方面，銀行在做、證券公司在做、信托公司在做、保險公司也在做。在這些方面出現(xiàn)了“你做我也做”的情形。
其三，各金融監(jiān)管部門之間相互掣肘。金融創(chuàng)新和金融發(fā)展需要涉及到各金融監(jiān)管部門之間的相互配合，金融改革的各項措施落實也需要各金融監(jiān)管部門之間通力合作，但長期以來，各金融監(jiān)管部門從自身角度出發(fā)，在相當(dāng)一些相關(guān)事務(wù)上或相互推諉或相互扯皮，出現(xiàn)了一種“你不做我也不做，我不做也不讓你做”的情形。
要改變這種狀況，發(fā)揮金融市場在配置金融資源方面的決定性作用，必須按照金融市場的內(nèi)在要求，打破機構(gòu)監(jiān)管為主的格局，貫徹功能監(jiān)管為主的取向，實行按照業(yè)務(wù)條線重新整合金融監(jiān)管部門。例如，銀監(jiān)會內(nèi)部不再按照銀行機構(gòu)分類設(shè)立監(jiān)管一部、監(jiān)管二部等機構(gòu)，而是按照功能監(jiān)管要求，設(shè)置存貸款業(yè)務(wù)監(jiān)管、同業(yè)業(yè)務(wù)監(jiān)管等監(jiān)管機構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，重新整合金融監(jiān)管部門的設(shè)置，設(shè)立全國性金融監(jiān)管部門，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。另一方面，鑒于中國各地的經(jīng)濟和金融活動差別甚大，金融市場發(fā)展很不均衡的現(xiàn)實狀況，需要根據(jù)各地的差異性，按照十八屆三中全會《決定》要求，積極發(fā)展地方金融體系，在此基礎(chǔ)上，“界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險處置責(zé)任”。
第五，推動資本市場雙向開放，有序提高跨境資本和金融交易可兌換程度。資本市場雙向開放，是指資本市場對內(nèi)開放和對外開放相聯(lián)動的態(tài)勢。資本市場對內(nèi)開放是對外開放的基礎(chǔ)性條件。所謂資本市場對內(nèi)開放，關(guān)鍵是資本市場對境內(nèi)居民個人和實體企業(yè)開放，其中最基本的是，債券發(fā)行向資金供給者的主體(即城鄉(xiāng)居民和實體企業(yè))開放和債券交易市場向這些資金供給者開放。只有資本市場對中國境內(nèi)資金供給者開放了，才有可能使直接金融產(chǎn)品回歸直接金融范疇，在發(fā)展市場信用的基礎(chǔ)上，推進資本市場的健康快速發(fā)展，形成較為合理有效的金融產(chǎn)品價格體系。由此，為資本市場對外開放提供三方面的條件支持。
其一，可交易的產(chǎn)品。資本市場對外開放以有可供境外非居民交易的金融產(chǎn)品為基本點，換句話說，如果沒有可交易的金融產(chǎn)品，境外非居民如何進入中國境內(nèi)的資本市場、進入又有何操作空間?如果中國境內(nèi)的城鄉(xiāng)居民和實體企業(yè)尚且沒有可交易的金融產(chǎn)品，又如何保障境外非居民進入中國境內(nèi)資本市場的交易?
其二，金融產(chǎn)品價格的合理運行。資本市場(尤其是債券市場)的交易如果僅局限于金融機構(gòu)介入，其價格形成機制是有缺陷的，價格水平、價格波動和價格走勢等也有著內(nèi)生不足甚至扭曲。只有在可進入交易市場的各類主體均可自由進入市場從事交易活動的條件下，資本市場的各類產(chǎn)品價格才可能充分反映各類參與者的意愿、供求能力和投資運作預(yù)期等。在此條件下，隨著合理均衡的價格體系形成，價格形成機制比較符合市場機制要求且規(guī)則透明、信息披露充分等，境外非居民才能夠充分了解和把握中國境內(nèi)資本市場的走勢脈絡(luò)，敢于投資這一新興市場。
其三，金融監(jiān)管的規(guī)范化。在資本市場對內(nèi)開放程度不足的條件下，金融監(jiān)管部門可以繼續(xù)實行機構(gòu)監(jiān)管為主的取向，要求金融機構(gòu)按照監(jiān)管部門的旨意從事資本市場的各項操作。但在資本市場向城鄉(xiāng)居民和實體企業(yè)開放的條件下，這種情況就將受到城鄉(xiāng)居民和實體企業(yè)的身份、數(shù)量和投資意愿等的制約，由此，以貫徹行政意圖為主的金融監(jiān)管將改變?yōu)橐宰鹬厥袌鲆?guī)則為主的金融監(jiān)管。境外非居民長期在國際金融市場中投資運作，既有著比較強的市場意識，又熟悉市場規(guī)則，因此比較容易接受尊重市場規(guī)則的金融監(jiān)管機制。
隨著資本市場對內(nèi)開放程度的提高，城鄉(xiāng)居民和實體企業(yè)充分進入資本市場，展開公司債券和其他金融產(chǎn)品的交易，資本市場對外開放的條件趨于成熟，由此，可以逐步啟動資本市場的對外開放程序。在資本市場對外開放中，首先應(yīng)啟動的是債券市場(如國債市場、公司債券市場等)，然后，才是股票市場和金融衍生產(chǎn)品市場等。在這個過程中，根據(jù)可對外開放的金融產(chǎn)品交易次序，逐步開放金融交易的可兌換品種，深化金融交易可兌換程度。
金融體系改革應(yīng)實現(xiàn)的上述五個方面目標是一個有機統(tǒng)一的整體，它們雖各有側(cè)重，但也相互依賴相互制約，因此，在改革舉措的選擇中應(yīng)從這種有機統(tǒng)一角度進行甄別考慮。金融體系改革也是一個復(fù)雜且具有全局性的工程，應(yīng)避免對經(jīng)濟和金融的正常運行產(chǎn)生瞬間的嚴重沖擊，因此要考慮選擇有著“滴水穿石”效應(yīng)的舉措，即在漸變中逐步形成巨變的效應(yīng)。